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Opinión

Financiamiento educativo ¿Invertimos poco o invertimos mal?

Por Gonzalo R. Atanasof

Publicado en “Reflexiones Políticas II”, diciembre de 2012

En los últimos tiempos, la educación  ha sido considerada el instrumento básico para  lograr la igualdad de oportunidades, lo cual es una responsabilidad que debe custodiar cualquier Estado.

Históricamente se ha mantenido la creencia que la educación “es el gran igualador de la condición del hombre” (Mojica, 1978: 1), que hace posible la movilidad social. Para esto se intenta asegurar -a todas las personas que entran al mercado laboral- destrezas comparables.

Las características históricas del sistema educativo argentino conducen a las claves del análisis del tema de la equidad educativa. En particular, el temprano desarrollo del sistema educativo en el último cuarto del siglo XIX marcó una diferencia con el resto de los países de América Latina.

En un primer momento, hubo una fuerte presencia del Estado para asegurar la masificación temprana de la educación primaria, garantizando la obligatoriedad y gratuidad en el acceso. Por otra parte, hubo un proceso de homogeneización cultural que implicó el surgimiento de un sistema nacional, frente a los contingentes de inmigrantes que poblaban la República Argentina.

Un rasgo importante fue el carácter dual del federalismo político, con las provincias a cargo de la educación, pero con significativos avances del Estado nacional tanto en las regulaciones como en la construcción de escuelas en los territorios nacionales y en las propias provincias.

Otra característica fue la disposición de un sistema semejante al modelo francés, con una educación primaria universalista y una escuela secundaria enciclopédica y selectiva, que formó a las clases medias y altas para el acceso a los estudios superiores.

Una nota distintiva fue la importancia social del docente normalista como agente de la vanguardia cultural, sustentando un sistema de enseñanza de calidad y con fuerte presencia como cuerpo moral.

Otra cuestión presente fueron los bajos niveles de desarrollo democrático tanto del gobierno del sistema educativo como de las prácticas de gestión local e institucional.

Por último, se nota una escasa participación social, comunitaria y familiar en la vida escolar, que se conformó como una clara frontera frente al medio social inmediato.  Es decir, se genera distancia entre el hogar del alumno y la escuela.

Estas características sufrieron variaciones significativas en los últimos años.  En primer lugar, la combinación de la masificación definitiva de la educación secundaria con el crecimiento de la pobreza y las desigualdades, transformó el perfil social del sistema educativo, que debió sostener un rol de contención frente a su tradición de aislamiento relativo de las problemáticas sociales.  Más aún, actualmente hay instituciones educativas que están más preocupadas por contener al alumnado que por brindar una educación de calidad.

A su vez, esta modificación estructural generó un proceso de privatización y segmentación de la oferta educativa, con circuitos cada vez más distanciados entre sí según el perfil social de la población, frente al tradicional rol homogeneizante del sistema educativo.

Además, la revolución de las nuevas tecnologías, sumada a los profundos cambios culturales de los últimos años, ha condicionado el rol pedagógico y la autoridad intergeneracional de la educación tradicional.

Hay que mencionar la provincialización definitiva del sistema educativo no universitario, que implicó una recomposición de las relaciones de fuerzas entre la Nación y las provincias, paralela al debilitamiento del rol regulador del Estado en el último cuarto del siglo XX. Sobre el final de ese siglo se aumentó la obligatoriedad escolar de 7 a 10 años.  La antigua escuela primaria se transformó en la “escuela general básica” que incluía tres niveles de tres años y además se transformó el año preescolar del nivel inicial en obligatorio.

Por último, en el año 2006 se introdujo una contrarreforma con la ley 26.606 en la que se volvió a la división de escuela primaria y secundaria, pero se declaró obligatorio también al nivel secundario.  Además se fijó el objetivo de universalizar los servicios educativos para los niños de 4 años de edad. Con lo cual la obligatoriedad pasó a ser un período de 14 años.

Luego de esta apretada síntesis de la historia de la educación argentina, profundizaremos brevemente en algunos aspectos de la ley de financiamiento educativo de diciembre de 2005, cuyo propósito fue ir en la dirección de la igualdad de oportunidades arriba mencionada. Para lograr esto se evaluará la norma en función de distintos aspectos teóricos y prácticos.

La ley establece distintos criterios sobre el financiamiento educativo, qué porción deben aportar las provincias, qué porción la Nación y qué parte de la coparticipación de las provincias se debe dedicar a la educación, con la intención de llegar a invertir en este rubro un 6% del PBI en el año 2010, objetivo que fue logrado en números, pero no en calidad.

En los primeros años de funcionamiento de la ley se realizaron algunos estudios sobre la misma, los que serán tenidos en cuenta con la idea de poder avanzar más en el análisis.  Sin embargo, es necesario decir algo más acerca del cumplimiento o no de la norma: no se trata de evaluar la ley sólo en términos financieros.

Por ser ésta una ley que afecta tanto a la Nación como a las provincias, es conveniente medir el impacto que tuvo y que sigue teniendo en el federalismo fiscal, dado que en el año 2012 la Nación le retuvo a las provincias un porcentaje de coparticipación para un fondo educativo equivalente a lo que fijaba la ley extinta en diciembre de 2010.  Es interesante evaluar la norma a la luz de este marco teórico, así como si la propuesta financiera de la ley produce competencia tributaria entre las provincias, si genera externalidades fiscales, etc.

Aquí arribamos a la conclusión que la desigual distribución de fondos entre las provincias, generada por la vigente ley de coparticipación, es una de las causas de la actual desigualdad educativa. En este sentido, la ley no ha logrado corregir las desviaciones existentes. Los ponderadores utilizados para la distribución de fondos entre las provincias (distribución de matrícula, incidencia de ruralidad  y distribución de la población escolarizada) fueron correctos, pero insuficientes.

Además la mayoría de las provincias cuando quieren realizar un mayor esfuerzo presupuestario en educación deben recurrir a fondos propios, sin ayuda del Gobierno Nacional.  El ejemplo más significativo se ve en la provincia de Buenos Aires, siendo ésta la que mayor porción del presupuesto destina a educación. Sin embargo, el gasto por alumno es sensiblemente menor que el de las provincias del sur del país.  En el caso bonaerense, el 50% del origen de ese gasto proviene de sus ingresos fiscales; mientras que en Santa  Cruz, ese porcentaje no llega al 25%.

Esto es  serio si se lo evalúa a la luz de la situación actual: la Nación cuenta con una masa mayor de fondos que la que reciben las provincias.  Esto hace que el Estado Nacional tenga un manejo discrecional fuerte en la toma de decisiones de políticas educativas.

Cuando se relaciona este tema con las metas educativas que plantea la ley, se ve una incongruencia que genera interrogantes. Se establece un ponderador que marca lo que debe aportar la Nación y cada provincia en la consecución de las metas financieras. Sin embargo, este no guarda ninguna relación con lo que son las metas educativas.

La ley contaba además con metas educativas cuyo cumplimiento es necesario estudiar.  Aquí es donde conviene detenerse para profundizar en el análisis. Era una ley que contaba con muchos objetivos pobremente definidos. Esto dificultaba su estudio si se tiene en cuenta que se estaba hablando de una ley de financiamiento. En pos de lograr los objetivos, se podría llegar a una puja entre los mismos que no ayudó a mejorar ni la equidad ni la calidad educativa. Se generó una tensión entre las distintas metas educativas en relación con las metas financieras.

En adición a esto, se establecían criterios para asignar el gasto educativo en cada provincia, que no tenían una relación coherente con las metas propuestas.

Todo esto generó nuevas preguntas; entre ellas está la más importante y -tal vez- la de fondo: ¿invertir más en educación mejora necesariamente la calidad y equidad educativas? Algo que está a la vista es que la ley cumplió lo que se propuso en números, pero aún no en términos de equidad y calidad. Esto lo demuestran las últimas pruebas internacionales de calidad en matemáticas y lengua.

Si se evalúa el aspecto financiero, se llega a la conclusión -en líneas generales- que su cumplimiento es correcto. En el año 2010 no sólo se cumplió, sino que se superó la meta de invertir un 6% del PBI en educación: se llegó al 6,34%. Ocurre algo distinto cuando se pasa al análisis de la propiedad del gasto, es decir, al examinar si el dinero está siendo correctamente gastado o no.

Un acercamiento al tema de la calidad educativa se encuentra en el estudio de Fresoli (2007), donde se menciona que una gestión escolar eficiente impacta en una mejora de la calidad de enseñanza. Respecto de la equidad, Mongan (2009) habla de igualdad de oportunidades como un modo de igualar resultados teniendo en cuenta el esfuerzo realizado por los alumnos.  Según él, un mayor gasto educativo debería tener la intención de igualar los rendimientos que pueden potencialmente alcanzar los alumnos.

Si bien es un análisis que presenta algunas dificultades, el mismo girará alrededor de cuestiones que tienen que ver con el gasto.  En primer lugar hay que evaluar la pertinencia del gasto (si es apropiado o no), luego el control.  Conviene además considerar qué rol juegan los  factores no controlables, por ejemplo la familia y sus circunstancias, en el financiamiento educativo y cómo reacciona el sector público ante un incentivo en algún área.

El tema de las metas educativas conlleva un estudio profundo. Su análisis conduce a varios caminos, que serán explorados con la intención de concluir en algunas ideas que ayuden a una mejor interpretación de la ley 26.075 y -a futuro- poder determinar con mejor certeza cuáles son los puntos que hay que atacar para lograr un financiamiento más eficaz.

El interrogante que se plantea es si estas metas ayudarán a mejorar la calidad educativa o no, ya que es algo difícil de evaluar por las características que presenta la educación como bien público. Son difíciles de evaluar tanto inputs como outputs.

La simple asociación entre mayor inversión y mejores resultados de aprendizajes de los alumnos no muestra una correlación significativa. Un estudio de este tipo debería incluir otras variables como origen social de los padres o la situación socio-económica de las familias, entre otras. Esto no implica que los niveles de inversión sean irrelevantes, sino que la cantidad de recursos pueden impactar o no en la mejora de los aprendizajes de los alumnos, de acuerdo al modo, el objeto y las condiciones de aplicación del financiamiento. Del mismo modo, analizando los resultados en Matemática ONE 2007, con el nivel de crecimiento real de los salarios docentes en el período 2001-2008, tampoco se confirma la existencia de un grado de correlación significativo.

Se observan provincias que en relación a otras han realizado esfuerzos mayores en la inversión salarial, pero sus resultados no son simétricos al esfuerzo realizado. En términos de agregado nacional se puede decir que los aumentos salariales y el crecimiento de la inversión, no han mostrado relación con una mejora de los aprendizajes de los alumnos (Delich, Iaes y otros, 2009). Eso no significa que no tenga sentido invertir en la mejora de los salarios docentes para influir en la mejora de la calidad educativa.  Aunque esos resultados no se han logrado en el caso argentino, parecería que el modo en el que dichos aumentos se aplican y su potencialidad de influir sobre la tarea de los docentes, son significativos.

Es importante el tema recién tratado dado que el crecimiento de la inversión educativa en los años de ejecución de la ley ha sido impulsada por incrementos salariales. Esto ha rezagado la inversión en infraestructura: aún faltan las aulas y el material necesarios para lograr las metas que la ley se propone de universalizar el nivel inicial y un mayor porcentaje de alumnos con jornada extendida.

Entre los inputs juega un rol fundamental la familia. En un contexto de crisis cíclicas, como el de la Argentina, con padres cada vez más ausentes, si el dinero no está invertido en los lugares que la educación realmente los necesita, difícilmente se puedan lograr mejores resultados que los actuales.

Para concluir, podemos decir que es saludable el intento de hacer un mayor esfuerzo financiero en el terreno educativo. También es importante enunciar los puntos en los que se intentará hacer ese sacrificio. Sin embargo, ante las dificultades que se tienen actualmente respecto de la distribución de fondos Nación-provincias y  la transparencia del manejo de los mismos dentro de los distritos, se deberían haber pensado mecanismos de control que ayuden a vigilar la situación. Una solución puede ir por el lado de crear órganos de control que estén constituidos por padres, docentes y directivos. Esto seguramente traerá aparejado una mayor transparencia, pero exige un mayor compromiso de parte de los padres en la educación de sus hijos.

Dentro de esto, también se podría haber hecho un estudio a fondo de cuáles son las causas del declive en el rendimiento escolar. Esto podría haber ayudado a atacar integralmente el tema educativo poniendo mayor énfasis en los inputs, especialmente en las familias de los alumnos.

Asimismo existe evidencia del impacto significativo de factores fuera del contexto familiar, como pueden ser variables institucionales o relacionadas con la gestión de los establecimientos (Fresoli, 2007; Mongan, 2009; Carella, 2009) que probablemente logren los efectos deseados sobre la calidad de la educación, en la medida que se implementen las herramientas necesarias para una correcta implementación de la Ley y se generen políticas complementarias que mejoren el entorno socioeconómico de los estudiantes. Es decir, si los alumnos no mejoran su nivel de vida masivamente, los objetivos “equidad” y “calidad” de la ley difícilmente podrán ser logrados.

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