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Opinión

República unitaria

Por Rogelio Frigerio

Publicado en “Reflexiones Políticas II”, diciembre de 2012

La Argentina fue concebida como una República Federal. Del deterioro institucional que venimos padeciendo en los últimos años, sobresale precisamente la degradación en nuestra condición de país Federal. Desde la recuperación de la democracia, nunca hubo una concentración tan grande de recursos y de poder político a favor del Gobierno Nacional y en detrimento de las provincias, como en la actualidad.

Después de haber atravesado en la última década uno de los ciclos de bonanza más favorables en toda la historia para la región, podemos afirmar que hemos dejado pasar muchas oportunidades. Entre tantas, una de las que más afecta nuestra calidad de vida, es haber dejado pasar la ocasión de fortalecer a los gobiernos locales. Este modelo condena a las provincias al déficit fiscal e impide que estas puedan financiar los bienes públicos que tienen a su cargo, que son, además, los más sensibles para la población. En definitiva, el deterioro del federalismo repercute directamente en la calidad de la educación, la salud, la seguridad y la justicia que reciben los ciudadanos de este país.

Mientras que las cuentas públicas del Gobierno Nacional mostraban números superavitarios, el déficit creciente de las provincias era disimulado mediante transferencias de recursos (discrecionales) de la Nación hacia las distintas jurisdicciones, sobre todo a las más “amigas”. Hoy, cuando el deterioro de las cuentas públicas se ha generalizado a todos los niveles de la administración pública, la Nación deja a los gobiernos sub-nacionales librados a su suerte. Prueba de esto es la nula ejecución en lo que va del año de la partida presupuestaria de $15.000 millones para asistencia financiera y la caída abrupta de las transferencias por afuera de la Coparticipación,  que financian el grueso de la obra pública y los planes sociales en el interior del país. Esta última partida es la única que ha sufrido hasta ahora las consecuencias de la “sintonía fina”: mientras el gasto sigue creciendo en promedio a tasas superiores al 35%, los envíos a las provincias aumentaron en mayo último al 6%, lo que implica una caída de casi 20 puntos en términos reales (tomando en cuenta la inflación).

Este resquebrajamiento del frente fiscal, un hecho relativamente novedoso para el Gobierno Nacional es, no obstante, un tema de preocupación recurrente en las provincias desde hace ya bastante tiempo. A mediados de 2005, cuando la economía argentina crecía a “tasas chinas” y el superávit fiscal estaba en los niveles más altos de la historia, algunos ya advertíamos acerca del inexorable deterioro que presentarían las finanzas públicas sub-nacionales de no corregirse las debilidades estructurales del sistema. El problema  generado por la asimetría vigente entre las responsabilidades de gasto y las potestades tributarias de cada uno de los niveles de gobierno se hacía, ya entonces, cada vez más evidente.

El deterioro del federalismo, sin embargo, no era algo nuevo. A partir de 1990, las necesidades financieras del Tesoro Nacional, principalmente como consecuencia del déficit del sistema de seguridad social, dieron lugar a que las provincias fueran perdiendo sistemáticamente ingresos provenientes de la recaudación. Si bien las modificaciones introducidas durante los noventa dieron inicio a la concentración de los recursos a nivel central, una nueva ola de reformas llevadas adelante en esta última década terminaron desequilibrando más que nunca la distribución de recursos a favor de la Nación: en esta lista se incluye la creación del impuesto al cheque, la reincorporación de las retenciones a las exportaciones, y la re-estatización del régimen privado de previsión social. Los primeros dos son coparticipados marginalmente, en tanto que los impuestos sobre los salarios son recaudados en su totalidad por la ANSeS.

 Previo a las reformas introducidas al esquema de coparticipación para financiar el déficit nacional, las provincias recibían un 46% del total de ingresos tributarios, en tanto que hoy en día, ese porcentaje se redujo a menos del 30%. En definitiva, de cada 4 pesos que recauda el Gobierno Nacional, se queda con 3 y, el peso restante, lo divide en 24 partes para repartirlo entre las 24 jurisdicciones sub nacionales. Así, debido a las reformas inducidas desde la Nación, las provincias han dejado de percibir más de 15 puntos porcentuales de la masa de recursos tributarios federales. En forma paralela al desfinanciamiento sub-nacional, se firmaron Pactos Fiscales a través de los cuales se transfirieron a la órbita provincial casi todos los servicios de salud, educación y algunos programas sociales. De esta manera, las 24 jurisdicciones no sólo pasaron a contar con una menor participación en la torta de recursos federales, sino que vieron incrementar fuertemente sus responsabilidades por el lado del gasto. Analizando la evolución del gasto primario consolidado, se advierte que a comienzos de los ´90 las administraciones provinciales ejecutaban tan solo el 34% de las erogaciones totales, en tanto que para 2012, ese porcentaje sube prácticamente al 50%.

De esta manera, los problemas estructurales del deterioro del federalismo fiscal tienen un peso cada vez más relevante frente a la situación coyuntural y, las provincias, independientemente del comportamiento de las variables macroeconómicas, están condenadas al déficit fiscal.

Es verdad que no todas las jurisdicciones están administradas con la misma eficacia. Pero no es menos cierto que una buena administración –dado este deterioro del federalismo fiscal- lo único que puede lograr es postergar en el mejor de los casos lo inevitable: el desfinanciamiento de los bienes públicos a cargo de las provincias.

En lugar de apuntar a los desequilibrios estructurales del sistema, la respuesta del Gobierno Nacional en los últimos años ha sido compensar a las provincias a través de las transferencias discrecionales de recursos, las cuales siguen, en gran medida, un patrón de distribución acorde a la afinidad política del gobernador o intendente en cuestión. Indudablemente, este incremento en la dependencia de los fondos “no automáticos” reduce la autonomía financiera y provoca un debilitamiento del federalismo, al someter a la mayoría de las jurisdicciones al alineamiento político como contrapartida de dichos fondos.

Asimismo, algunas de las reformas legislativas más significativas introducidas en el tiempo que lleva al frente del Poder Ejecutivo esta administración, también resultaron a la postre en un mayor debilitamiento del país federal. Leyes como la del retorno al sistema de reparto en el sistema de seguridad social o la modificación de las normas del BCRA, son una prueba cabal, no solo de la intencionalidad manifiesta de este Gobierno, sino también de la connivencia de muchos dirigentes del interior de la Argentina que permitieron el avasallamiento del federalismo en nuestro país. Cuando se voto la desaparición del sistema de AFJP, era la oportunidad para exigir la devolución del porcentaje de coparticipación cedido por las provincias en los ´90 para cubrir el desfinanciamiento de la caja jubilatoria toda vez que parte de los fondos del sistema iban a parar a las cuentas individuales de los futuros beneficiarios. Sin embargo, la amplia mayoría de los representantes de las provincias dejaron pasar esa oportunidad. Lo mismo con la autorización al Banco Central para que ampliara los límites del financiamiento al Tesoro y el uso de reservas para el pago de deuda. En esa ocasión no se planteó que esas reservas pudieran usarse para cancelar también pasivos de los gobiernos sub nacionales, a pesar de que nadie puede defender la idea de que esos fondos son patrimonio exclusivo del poder central. En este sentido, hemos sido testigos recientemente del sesgo unitario de la autoridad monetaria en el manejo de su política cambiara. La provincia del Chaco intentó comprar dólares con pesos para honrar un compromiso en moneda extranjera, aunque emitido bajo ley local, y su pedido fue rechazado por el BCRA. A los pocos días, el Gobierno Nacional obtuvo sin problemas las divisas para pagar un bono similar, y ni siquiera necesitó comprarlos: el Banco Central se los dio a cambio de un compromiso futuro de (improbable) devolución.

Entre las tantas paradojas de este modelo, sobresale el hecho de que la defensa del federalismo esté representada (y prácticamente monopolizada) en el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Es hora de que toda la clase política se ponga al frente de este reclamo. Hace a la calidad de una de nuestras instituciones más importantes y de nuestra democracia.

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