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Opinión

Federalismo fiscal: algo mejor es posible

Por Walter Agosto

Publicado en “Reflexiones Políticas III”. Diciembre de 2013

El objetivo principal que nos plantea la organización federal de un país consiste en lograr una aceptable provisión de bienes públicos por parte de cada nivel de gobierno, en un marco de equidad entre las distintas jurisdicciones, y garantizando la solvencia fiscal de largo plazo.

Para ello resulta necesario un esquema de coordinación financiera entre los actores, gobierno Nacional, provincias y municipios, que contemple la asignación de recursos y funciones, un sistema de transferencias intergubernamentales, y el uso del crédito público.

Es decir, la organización federal impone la necesidad de asignar a los estados potestades en materia de recaudación y responsabilidades en materia de gastos, definiendo un esquema de transferencias para evitar problemas de financiamiento en los gobiernos subnacionales.

 Lejos del deber ser, el federalismo fiscal argentino presenta una marcada centralización de recursos en la órbita del gobierno Nacional, que difiere con un mayor grado de descentralización en materia de gastos, lo que a su vez dificulta el financiamiento de servicios sociales básicos atendidos por las jurisdicciones provinciales 1. Esta situación se da en un contexto caracterizado, históricamente, por severos desequilibrios socioeconómicos entre las diferentes regiones de la Argentina 2.

Para resolver estas cuestiones, se establecieron en nuestro país distintos sistemas de transferencias desde el gobierno central a las provincias, encontrándose el esquema actual legislado a través de la Ley de Coparticipación Federal 23548, vigente desde 1988. Dicha ley ha sido alterada en lo respectivo a la distribución primaria, como consecuencia de las sucesivas modificaciones que imponía la coyuntura política y económica, sin mediar un adecuado debate enfocado en una perspectiva de largo plazo 3. Los sucesivos pactos fiscales, acuerdos y adendas que modificaron la ley derivaron en afectaciones específicas de impuestos, pisos y techos para las transferencias automáticas, y en la creación de regímenes paralelos de distribución de recursos por fuera del régimen general, configurando un sistema poco transparente y de difícil administración y control4 . El resultado ha sido un intrincado marco legal – habitualmente se hace referencia al sistema de coparticipación como el “laberinto fiscal”- que ha desembocado en un cambio significativo en el reparto efectivo entre las jurisdicciones, en detrimento de las provincias argentinas5.

Por otra parte, existe una notable arbitrariedad en la distribución secundaria basada en coeficientes históricos –aunque no explícitos– que no justifican las diferencias de recursos percibidos entre provincias de similares características.

La experiencia indica que este esquema basado en coeficientes fijos ha resultado sumamente rígido y no ha podido adaptarse a los cambios de contexto, al tiempo que ha introducido un escenario institucional conflictivo en el que aparecen innumerables controversias.

En esta situación surgen numerosas propuestas para modificar la legislación vigente, más específicamente la distribución primaria. Se enrolan en esta línea, las propuestas de eliminación o reducción de la pre coparticipación del 15% destinada a la Seguridad Social, la coparticipación plena del Impuesto a los débitos y créditos bancarios, y la actualización de las sumas fijas, entre otras6 .

El régimen de coparticipación es sólo un instrumento -no el único- del andamiaje institucional del federalismo fiscal, no obstante lo cual en el caso argentino la relación nación– provincias ha transitado casi siempre por la vía de la distribución de recursos, siendo escasos los esfuerzos de coordinación en materia de gasto y endeudamiento. Por este motivo, gran parte del debate -principalmente el parlamentario- se centra, básicamente, en modificar el actual régimen de reparto de fondos, enfatizando la incorporación de mayores recursos a la masa coparticipable, con mayor automaticidad y transparencia fiscal. Si bien esto ya representaría un avance, un debate a fondo para sentar las bases de un federalismo fiscal moderno debería ser mucho más ambicioso.

Si de lo que se trata es de definir una nueva institucionalidad fiscal para las próximas décadas, los temas de debate frecuente deberían complementarse con otros, entre los que no deberían estar ausentes:

  • La redistribución de potestades tributarias en un marco de mayor correspondencia fiscal.
  • La coordinación del endeudamiento público entre Nación y provincias.
  • La creación de instrumentos anticíclicos.
  • La implementación de un régimen obligatorio de transparencia fiscal para la Nación, las provincias y los municipios.
  • La creación del Organismo Fiscal Federal que contempla la Constitución.

En definitiva, nos encontramos ante dos alternativas. La modificación de la Ley de Coparticipación actual, sobre la base de racionalizar los prorrateadores pensando en el simple reparto del fondo común, o bien, una reforma integral que además procure mayor institucionalidad y equidad en un contexto de solvencia fiscal intertemporal.

El marco jurídico de este nuevo federalismo está planteado en el artículo 75 inc. 2 de la Constitución Nacional, que aguarda desde hace diecisiete años que lo hagamos operativo.

El desafío que nos plantea la Constitución Nacional implica una tarea difícil, pero no imposible. Requiere la construcción de un gran acuerdo político, y para ello es necesario más diálogo y menos confrontación.

 

1 Mientras el estado nacional concentra el 75% del total de los recursos y las provincias, el 25% restante, los gobiernos subnacionales son responsables de la ejecución del 45% del total de gastos.

2 Solo cinco provincias concentran el 75% del PBI.

3 El alto grado de volatilidad de la economía argentina, caracterizada por difícil fiscal, hiperinflación, déficit previsional y elevado endeudamiento, ha condicionado fuertemente el esquema de distribución de recursos de la Ley 23.548 y, en muchos casos, ha sido la causa de las reiteradas reformas.

4 Las modificaciones más importantes a la Ley de Coparticipación Federal han sido las siguientes: Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales, Ley 24.130/92; Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, Decreto 1807/93; Compromiso Federal, Ley 25.235/99; Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, Ley 25.400/00; y el Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, Ley 25.570/02.

5 Los coeficientes legales de distribución primaria en la ley original eran 43,34% para la Nación y 56,66% para las provincias (incluye 1% Fondos ATN). Debido a las sucesivas modificaciones a la ley, los coeficientes efectivos son 52% para la Nación y 48% para las Provincias.

6 Algunas de estas las que han quedado congeladas desde el momento de su implantación son el Fondo del Conurbano Bonaerense y el Fondo Compensador de Desequilibrios Fiscales.

 

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