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Opinión

Nuevo régimen de coparticipación: el debate pendiente

Por Carlos Ramón Brown

Publicado en “Reflexiones Políticas III”. Diciembre de 2013

La crítica situación financiera que deben afrontar las administraciones subnacionales nos coloca ante la imperiosa necesidad de abordar seriamente una discusión de fondo sobre federalismo fiscal en Argentina.

Como evidencian las cifras oficiales, hemos experimentado, particularmente durante la última década, un proceso de fuerte concentración de recursos en manos del poder central, lo que ha ido desfinanciando progresivamente al conjunto de las provincias y sus municipios. Esto ha subvertido claramente la esencia de nuestro sistema federal.

Se ha limitado de manera significativa y creciente el legítimo margen de maniobra de los gobiernos provinciales y locales para fijar, en el marco de sus atribuciones y responsabilidades, sus propias políticas y programas, condicionando a gobernadores e intendentes a ceder ante el rigor inexorable de la “caja”. Esto se contrapone, inclusive, al interés de los representados, quienes se convierten en rehenes de esta situación ya que hasta una simple obra de bacheo y cordón cuneta queda, en muchos casos, supeditada al financiamiento discrecional del gobierno Nacional.

Por todo ello, debemos replantear urgentemente la relación fiscal entre las diferentes jurisdicciones, y comenzar a revertir este camino de degradación institucional. Tenemos que debatir de manera seria, madura y responsable un nuevo esquema para la distribución de los recursos fiscales entre los tres niveles de gobierno. De esta manera, sustituiríamos la obsoleta ley de coparticipación vigente que rige “transitoriamente” desde 1988, pero que ha sido sucesivamente alterada por infinidad de pactos fiscales, a través de los cuales se ha detraído con afectaciones específicas, parte importante de la masa de recursos coparticipables –particularmente durante los noventa–.

Es importante tener presente que los recursos están. Queda claro que el problema no es cuánto se recauda, ya que de hecho existe hoy en día una carga tributaria sin precedentes, sino cómo se distribuye lo que se recauda; y si el recurso llega efectivamente a quienes tienen la responsabilidad primaria del gasto y deben por tanto dar respuesta inmediata a las principales demandas de la ciudadanía: seguridad, educación, salud, infraestructura social y productiva, etcétera.

En este sentido, un caso emblemático es el de la Provincia de Buenos Aires. Mas allá de las virtudes y/o defectos de las sucesivas administraciones, resulta innegable que la crítica situación financiera que debe afrontar esta provincia responde, fundamentalmente, a una acumulación histórica de distorsiones e inequidades en el régimen de coparticipación federal de impuestos.

Se trata de la jurisdicción más relegada en el reparto de recursos federales en proporción a su población y aporte a la recaudación, particularmente, por efecto de la progresiva licuación del fondo instituido como “reparación histórica” en 1992. A dicho fondo, originalmente, se destinaba el 10% de lo recaudado en concepto de Impuesto a las Ganancias, pero desde hace diecisiete años sólo se destina una suma fija, irrisoria, de 650 millones de pesos anuales –a valores corrientes, la Provincia pierde casi 15.000 millones de pesos anuales, cifra cercana a su déficit financiero proyectado para el presente ejercicio–.

Algunas pocas cifras sirven para ilustrar esta situación: de los casi 680.000 millones de pesos recaudados por la Nación durante 2012 –vale aclarar que cerca del 40% fue generado en la propia Provincia de Buenos Aires–, el conjunto de las provincias recibió de manera directa y automática alrededor del 25% y, de ese porcentaje, la Provincia de Buenos Aires recibió, aproximadamente, tan sólo el 20%. En términos más sencillos, por cada ocho pesos de recaudación nacional generada en la Provincia de Buenos Aires, volvió directamente a esta jurisdicción, conforme el esquema de coparticipación vigente, sólo un peso.

En términos per cápita, también Buenos Aires es, por mucho, la jurisdicción provincial más relegada en el reparto, por lejos. Del total recaudado por la Nación, la Provincia recibió de manera directa por coparticipación y leyes especiales vinculadas, tan sólo unos 2.200 pesos por habitante. Esto es casi una octava parte de lo percibido por Tierra del Fuego; una quinta parte de lo girado a Santa Cruz; y la mitad del promedio nacional.
Por todo ello, necesitamos establecer urgentemente una mayor correspondencia entre el titular del recurso y el que tiene la responsabilidad del gasto. De este modo, se materializaría un federalismo auténtico que hasta el momento resulta un concepto abstracto, un postulado constitucional anacrónico y vacío de todo contenido.

Ahora bien, en este contexto, no podemos dejar de ver que es muy difícil avanzar en ello si no lo hacemos en el marco de una profunda reforma de la estructura tributaria, otra de las grandes asignaturas pendientes de nuestra joven democracia.

En efecto, la carga tributaria sobre nuestra economía se encuentra hoy en niveles máximos históricos. Se recaudan quince puntos del PBI más que hace diez años, con altísimas tasas de crecimiento en este período.

La voracidad fiscal se refleja en casi una centena de tributos nacionales, provinciales y municipales, que gravan actualmente al ciudadano común, en actividad o jubilado, como así también a los sectores productivos y de servicios, siendo los pequeños y medianos los más perjudicados proporcionalmente.

En el caso particular de los trabajadores, paradójicamente como producto de las políticas sostenidas por un gobierno autodenominado “peronista, nacional y popular”, existe un permanente incremento de la tributación por efecto inflacionario y falta de actualización de mínimos no imponibles, topes y escalas, llegando en muchos casos a resignar más de la mitad de su salario en impuestos.

Otra situación llamativa es la que afecta al sector agropecuario, sobre el que pesa un sinnúmero de tributos, muchos de ellos superpuestos; que literalmente castigan a la producción y desalientan fuertemente la inversión.

En lugar de continuar incrementando impuestos, como desde algunos sectores recurrentemente se sugiere, debemos emprender una profunda reforma tributaria, distribuyendo de forma más progresiva la carga y armonizándola entre los diferentes niveles de gobierno; evitando superposiciones; y, por supuesto, mejorando las políticas y la calidad del gasto.

Desde ya, lo que aquí exigimos no se logra de un día para otro. Se deberá implementar de manera gradual y progresiva, sin desfinanciar ninguna política esencial, rediscutiendo tanto coparticipación primaria –entre Nación y provincias– como secundaria –entre provincias–, con metas objetivas y precisas. Para ello, debemos operar fundamentalmente sobre variables sociales, quizás a lo largo de varias décadas y a través de la gestión y buena predisposición de diferentes administraciones.

No obstante ello, resulta imperioso iniciar de inmediato este proceso. La restauración de nuestro federalismo fiscal garantizará, sin lugar a dudas, mejores condiciones de gobernabilidad para nuestras provincias, y contribuirá a brindar más y mejores soluciones al conjunto de los argentinos.

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