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Opinión

Financiación del desarrollo mediante asociaciones público-privadas

Por Joaquín La Madrid

Publicado en “Reflexiones Políticas V”. Diciembre de 2015

Con el cambio de Gobierno, la nueva dirigencia enfrenta grandes desafíos financieros. En medio de esta etapa de transición, encontramos al país con un enorme déficit fiscal, alcanzando niveles históricos récord, fuertes presiones inflacionarias, una complicada situación cambiaria, estancamiento de la economía por falta de inversión y derrumbe del comercio exterior. Frente a este escenario de total escasez de reservas en el Banco Central, la no resolución del conflicto con los holdouts, y la delicada situación financiera de las provincias, será necesario encontrar caminos alternativos para financiar el desarrollo del país.

Esta situación es especialmente gravosa en el sector de infraestructura y energía. De acuerdo con el informe “La inversión en infraestructura en América Latina y el Caribe” de la CEPAL , los países de América Latina deberían invertir el 6,2% de su producto bruto interno (PBI) anual, unos 320.000 millones de dólares, para satisfacer sus demandas de infraestructura si se hubiese comenzado en el 2012 y si se continuara hasta el 2020.

Con datos actualizados a 2012, el organismo indicó que Argentina invierte en infraestructura a una tasa del 2,89% anual, un porcentaje poco significativo en relación a las necesidades para sostener un crecimiento estable.

A las mismas conclusiones arriba la investigación del corriente año “¿Cómo puede cerrar el próximo gobierno la brecha de infraestructura?” del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento - CIPPEC . Esta resalta también la abrupta caída de la participación del sector privado como porcentaje del PBI en la inversión durante la última década. Agrega que, si bien se concretaron algunos proyectos específicos relevantes, como el Plan Federal de Transporte Eléctrico, el reinicio de las obras de Atucha II y la finalización de la represa de Yacyretá, las centrales de Timbúes y Campana, la inversión pública no alcanzó a compensar la reducción de la iniciativa privada, en paralelo con la situación de deterioro fiscal del Gobierno nacional. Concluyendo que la inversión fue insuficiente para reemplazar el deterioro de la infraestructura existente.

Nos encontramos entonces en una situación coyuntural que viene de años de una economía cerrada y con altos controles para desarrollar la actividad privada, que es fundamental para asirse de fondos necesarios para superar el déficit en el corto plazo.

Una herramienta que ha demostrado internacionalmente ser eficaz en este aspecto, y que ha tenido un crecimiento pujante en los últimos quince años, es la “Asociación Público-Privada”, o APP. Esta modalidad de contratación y ejecución de obras públicas y prestación de servicios públicos surge como un modelo que brinda mayor dinamismo y flexibilidad al alcance de la relación entre ambos sectores, así como un mejor aprovechamiento de las ventajas que puede llegar a aportar cada una de las partes.

Se utiliza por sobre las modalidades clásicas de obra pública y concesión pública, especialmente en aquellos casos en que la obra de infraestructura o la prestación de servicio tienen una gran demanda socioeconómica, pero una baja rentabilidad que no resulta atractiva para la inversión del sector privado. En esos casos, la Administración negocia con el privado la manera en que éste sea el que la financie en su mayoría o totalidad, a cambio de una retribución que puede provenir de fuentes alternativas al típico cobro directo a los usuarios. Se analiza si esta forma es más beneficiosa para ambas partes que una modalidad clásica de obra pública o concesión, y se distribuyen los riesgos entre sí acorde a la mayor capacidad de cada uno para su gestión.  

Otra novedad distintiva que presenta es una mayor capacidad de diálogo entre ambos y una participación más activa de la Administración en la toma de decisiones del proyecto, así como una mayor eficiencia en los aportes que aquella puede realizar a la asociación. De tal manera que, en vez de aportar dinero, la Administración buscará otorgar exenciones impositivas, créditos tributarios, otorgamiento de derechos sobre determinados bienes públicos generalmente deficitarios que podrán consistir en concesiones, permisos, autorizaciones, incluso una cierta clientela compuesta por los usuarios del servicio público del municipio, ciudad o región a la que afectará la obra; persiguiendo así la financiación por parte del privado o de entidades bancarias y terceros.

Las ventajas que aporta comprenden:

a) La distribución de riesgos acorde a la capacidad y responsabilidad de cada uno; estos riegos se relacionan con eventos inciertos que tienen un efecto directo en la provisión de los servicios o en la viabilidad financiera del proyecto. En ambos casos, el resultado es una pérdida o un costo que debe ser asumido por alguna de las partes involucradas. Así, por lo general es el sector privado el que asume la responsabilidad por el diseño, construcción, operación y mantenimiento de la obra, a la vez que se hace cargo de los costos de los mismos. Estos pueden ser transferidos a terceros subcontratistas o aseguradores. En el caso de las concesiones de obra pública, se pueden incluir en las tarifas de los usuarios;

b) La liberación de presión financiera sobre las arcas públicas del Estado, prefiriéndose la financiación por parte del socio privado, a través de entidades financieras como bancos o de la emisión de títulos de deuda y bonos al mercado bursátil;

c) Este tipo de régimen incluye una etapa dentro de la licitación que se conoce como la de “diálogo competitivo”, en donde la Administración estatal entabla un intercambio de ideas y sugerencias con los distintos competidores del proceso de adjudicación, para mejorar y pulir más aún el proyecto que se busca realizar;

d) El sector privado se haya incentivado a entregar los proyectos a tiempo y dentro del presupuesto acordado, ya que generalmente comenzará a recibir su remuneración una vez terminada la obra, y en base a la calidad de la misma, y;

e) Crean diversificación en la economía, ya que hace al país más competitivo, e impulsa los negocios y la industria asociada al proyecto.

Lo cierto es que las APP, entre otras ventajas, permiten que el gasto público se focalice en los temas más urgentes como, por ejemplo, el ejercicio del rol subsidiario del Estado donde el sector privado no está presente. Asimismo, se genera valor agregado al utilizar una infraestructura o prestar un servicio público de manera eficiente. Se gana eficiencia técnica por la competencia entre empresas privadas, debido a que pueden integrar todas las fases del ciclo del proyecto, desde el diseño hasta la explotación. También crea un clima de estabilidad jurídica para los privados ya que el propio Estado está involucrado y eso conlleva además un mejor manejo de los riesgos.

Citando a Izquierdo y Vassalio: “La idea de las APP contractuales es que la relación entre ambos sectores funciona como una relación entre un agente (contratista), que vela por su propio interés, pero con fuertes incentivos para reducir costos y mejorar la calidad de servicio, y un principal (sector público) que vela por los intereses de los ciudadanos. Dicha relación se encuentra regulada sobre la base de un contrato que se establece al principio y que debe fijar la asignación de responsabilidades para cada sector” (Izquierdo & Vassalio, 2010, p. 111).

A modo de resumen, y en las palabras de Casares, se puede aclarar que las notas principales de las APP son:“(…) la dilatada duración del proyecto, el papel cualificado del sector privado en el modo de financiación del proyecto, su importante papel en cuanto operador económico que participa en las diferentes fases de su diseño, realización, ejecución y financiación, y, por último, el complejo y delicado reparto de los riesgos entre los socios público y privado, que habrá de redundar en la asunción por este último de riesgos que habitualmente soporta el sector público a cambio de una determinada prima de riesgo” (Casares, 2010 p. 107).

De todas formas, es interesante saber que aunque este recurso ha funcionado con éxito en países de todo el mundo, debemos trabajar en ciertos factores para incorporarlo en Argentina. De acuerdo con el estudio “INFRASCOPE 2014: Evaluating the environment for public-private partnerships in Latin America and the Caribbean” desarrollado por el Economist Intelligence Unit (EIU) con el apoyo del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) y el Programa para la Promoción de las Asociaciones  Público - Privadas en Latinoamerica y el Caribe, Argentina se encuentra en el puesto 18 de 19, recibiendo muy bajo puntaje por su marco regulatorio y por su “ambiente político, social, y comercial para la inversión privada”.

Entre los motivos de este bajo puntaje, menciona: 1) una reducida posibilidad de desarrollo de mercado eficiente de largo plazo de infraestructura de finanzas; 2) el no reconocimiento de laudos arbitrales internacionales, así como las numerosas disputas judiciales sobre laudos arbitrales, incumplimientos contractuales y protección de los derechos del inversor; 3) el considerable riesgo de expropiación, y; 4) el alto riesgo de incumplimiento del Estado.

Asimismo, las normas regulatorias que existen hoy en día en Argentina otorgan un marco restringido y fragmentado para el tratamiento de esta nueva modalidad de cooperación entre el sector privado y el público, compuesto a nivel nacional por las leyes 17.520 (concesión de obra pública), 13.064 (contrato de obra pública) y 23.696 (emergencia administrativa), y los decretos 967/2005 (Régimen Nacional de Asociaciones Público - privadas), 966/2005 (Régimen Nacional de Iniciativas Privadas), 1023/2001 (Régimen General de contrataciones públicas y de obra pública) y 1299/00 (Régimen para la promoción de la participación privada en el desarrollo de infraestructura). Este conjunto de normas debe interpretarse como complementarias entre sí en virtud de la idea subyacente de la participación privada en el desarrollo de las obras públicas  y la prestación de sus servicios.

En primer lugar, el mayor problema que acarrean es que aquellas que están avocadas a brindarle un tratamiento específico son decretos. Esto conlleva una endeblez nata sujeta a la discreción del Poder Ejecutivo, y transmiten poca confianza a nivel internacional.

En segundo lugar, el decreto 967 (que es el que trata específicamente a las APP, como su título lo indica) es muy vago y limitativo.

Por otro lado, el decreto 1299/00 y sus reglamentarios, que tenían un tratamiento vasto y acabado de lo que sería un régimen de APP (sin llamarlo como tal), fueron emitidos en virtud de la declaración de la crisis económica existente entonces y ratificados mediante el artículo 8° de la ley 25.414 de Emergencia Pública. Sin embargo, poco tiempo después perdieron vigencia al ser abrogada esta ley por el artículo primero de la ley 25.556.

Finalmente, la experiencia de su aplicación en nuestro país se haya limitada a casos puntuales, por lo que el conocimiento acerca de su implementación y funcionamiento no es de amplia difusión.

Por estas razones, entiendo que nos corresponde a los legisladores de los tres niveles de gobierno, diseñar y establecer un marco jurídico claro, ordenado y completo para regular esta actividad, y de esa manera ganar la confianza de los inversores a fin de darle a la infraestructura pública ese respaldo financiero que tanto precisa.

De hecho, en el Congreso de la Nación ya existen proyectos de ley que proponen este modelo de cooperación como una manera de modernizar la infraestructura pública. Y creo fervientemente que sería ideal replicar este tipo de iniciativas a nivel local, tanto en las provincias, como en los municipios.

Asimismo, confío en que el reciente cambio de gobierno, que propone una economía más abierta, acompaña esta esperanza. Nuestra imagen internacional como foco de inversiones ya ha mejorado notablemente con este cambio, y sin lugar a dudas podemos revertir el concepto negativo que vinimos proyectando hasta ahora.


http://www.cepal.org/prensa/noticias/paginas/0/51940/Infraestructura_espanol.pdf                                                    

http://www.fomin.org/enus/Home/Knowledge/DevelopmentData/Infrascope.aspx

 

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