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Opinión

Autonomía constitucional y realidad municipal

Por María Soledad Carrizo

Publicado en “Reflexiones Políticas VI”. Diciembre de 2016

A 22 años de la reforma de la Constitución Nacional, que incluyó entre sus novedades la consolidación de la autonomía municipal -impulsada por el proceso de reconocimiento previo que las constituciones provinciales hicieran de sus municipios-; aún impulsamos desde el Congreso de la Nación un trabajo de reflexión sobre la realidad del municipalismo en Argentina y sus déficits.

Los artículos 5 y 123 de nuestra constitución grafican un escenario de autonomía política, institucional, administrativa, económica y financiera municipal, ofreciendo un blindaje normativo formal pero de lenta operatividad.

El complejo andamiaje jurídico de nuestro federalismo establece 4 órdenes de organización político-institucional nacional: el gobierno federal, la ciudad autónoma de Buenos Aires con un sistema híbrido, las provincias y finalmente los municipios; concediendo a cada uno de estos entes estaduales un conjunto de competencias y facultades interrelacionadas y en constante dinámica.

En este escenario, el municipio precede en historia y trayectoria al resto de los órdenes de gobierno; ligado desde su génesis a las relaciones de vecindad y originado a partir de la proximidad diaria entre sus habitantes, recién en la reforma de 1994 alcanzó su pleno reconocimiento. Sin embargo, estas entidades se presentan hoy débiles frente a un marcado crecimiento del estado nacional y una fatigante dependencia económica para con el orden nacional y provincial.

Los municipios argentinos

Los municipios constituyen una comunidad natural, fundada en vínculos de vecindad sobre un espacio territorial sobre el cual ejercen un poder esencialmente político y con finalidades de bien común para la sociedad local y no simplemente administrativo (1).

En este sentido, la idea de un gobierno local, que responda a los problemas de los vecinos y a su inmediato desarrollo se corresponde a la época de la colonia donde a través de la delimitación de un espacio jurisdiccional, donde un cabildo (2) se ocupaba de satisfacer las necesidades propias de la convivencia urbana a partir de ordenanzas sobre seguridad, salubridad y moralidad (3).

El proceso evolutivo político del estado argentino y la consolidación de un orden republicano y federal trajo aparejada la necesidad de reconocer su autonomía; primeramente reclamada por doctrinarios y académicos y luego consolidada por un proceso de reconocimiento pretoriano judicial(4).

De esta manera, la autonomía municipal que la reforma constitucional nacional de 1994 ha distinguido, busca garantizar la independencia de todo otro poder externo en el ejercicio de las atribuciones municipales; procurando dotar a estos gobiernos locales de las herramientas institucionales y políticas necesarias para la resolución de cualquier problemática que haga al desarrollo de su comunidad y con el fin de asegurar que las decisiones más trascendentales para la población sean efectivamente adoptadas en el nivel más próximo posible al ciudadano(5).

Nuestro país cuenta hoy con 2.171 municipios distribuidos en 23 provincias, de lo que resultará un promedio estimativo cercano a los 17.000 habitantes por municipio y 94 municipios por provincia.

Sin embargo, a poco de profundizar sobre la verdadera situación de los municipios en Argentina, se evidencia una profusa disparidad regulatoria normativa, en algunas provincias incluso, alejándose del mandato constitucional en cuanto al reconocimiento de su autonomía; y un marcado contraste en la distribución de sus habitantes y de su localización por provincia.

De tal manera, y en cuanto al tamaño de los Municipios, de la conformación actual se observa una notoria mayoría de los de menor dimensión, esto es, aquellos de menos de 1.000 habitantes constituyen casi el 40% de estas entidades; mientras que tan sólo 60 municipios del país alcanzan los 100.000 habitantes, esto es, un porcentaje inferior al 3% del total del país (6).

Ello se debe completar con la perspectiva de distribución poblacional, donde el 38,8% del total de la población argentina se concentra entre el área metropolitana de Buenos Aires, secundando en importancia el municipio de la ciudad de Córdoba capital con un porcentaje próximo al 3% del total de la población argentina (7).

Finalmente, y de mayor importancia merece señalar la dispar distribución de municipios entre las provincias argentinas: mientras que la provincia de Córdoba ha reconocido 428 entidades, Santa Fe ha hecho lo propio con 363, Entre Ríos con 265 y Provincia de Buenos Aires con 135.15.

De todo esto se colige que el régimen municipal argentino comprende distintas formas de organización conforme el diseño constitucional de cada provincia, remarcándose así las diferencias: municipios con o sin carta orgánica, comunas, delegaciones, comisiones municipales, de fomento, con autonomía, con autarquía, etc (8).

Sin embargo, existe en todas estas formas organizativas un elemento común: la cuestión presupuestaria. En aquellas entidades con menor reconocimiento autonómico y que funcionan como simples estructuras descentralizadas de poder provincial, su asignación presupuestaria se integra al universo económico de la provincia de la cual dependen, como organismos de gestión operativa burocrática; mientras que la cuestión presupuestaria asume un rol aún más trascendental en aquellas provincias donde se les reconoce su autonomía plena.

Autonomía económica municipal

Autonomía y dependencia económica son términos antónimos e incompatibles, siendo una grosera incoherencia otorgar independencia formal (normativa) pero limitando los recursos para volverla efectiva. Los municipios, fundados en las relaciones de vecindad e inmediatez, reclaman capacidad económica para satisfacer los gastos de su propia organización y atender las necesidades de su población.

La idea de anclar la autonomía municipal a la buena predisposición del estado nacional y el provincial, condicionando la efectivización de sus funciones e impidiendo el desarrollo de una agenda de autogobierno local transforma a sus competencias y facultades en simples poderes subsidiarios.

Una rápida lectura sobre la situación de la autonomía municipal en todo el país nos enfrenta a dos problemáticas centrales: la inequidad y disparidad normativa en las constituciones provinciales sobre el reconocimiento de la autonomía municipal y la encrucijada económica.

Ambos extremos resultan condicionantes insuperables para el municipalismo argentino y el cumplimiento del mandato constitucional nacional; reduciendo a los municipios a simples descentralizaciones operativas de funciones administrativas que las provincias no quieren llevar por sí mismas por resultar poco atractivas o de difícil gestión.

En el actual contexto nacional, la autonomía municipal se ve obstaculizada por tres problemáticas económicas: 1) La arbitrariedad en la distribución de fondos coparticipables desde las provincias hacia sus municipios; 2) la irregularidad o ausencia de un sistema de asistencia financiera nacional equitativo dirigido a todos los municipios del país; 3) La dificultad o imposibilidad de acceso a sistemas de financiamiento alternativos y crédito externo por parte de los municipios.

Conclusión

Los municipios constituyen hoy espacios de desarrollo locales que han asumido nuevas funciones ligadas a un compromiso social para con su comunidad, dejando atrás las tradicionales funciones de poder de policía, ocupan hoy su agenda en problemáticas sociales, ambientales, de modernización, transparencia, y económicas.

En este contexto, el efectivo cumplimiento de estas nuevas funciones reclama un desarrollo autónomo del poder municipal tendiente a responder con mayor inmediatez a los requerimientos de su comunidad.

Desde allí, las posibles soluciones se encaminan hacia un mayor reconocimiento normativo de la autonomía municipal (para aquellas provincias con esa deuda), el diseño de políticas de promoción provincial y nacional para municipios y sobre todo garantizar la independencia económica y presupuestaria desarticulando los puntos de conflicto, tales como los sistemas de coparticipación provinciales.

La autonomía municipal no sólo se garantiza de manera formal sino a través de su vigencia material, esto es, evitando limitar el desarrollo autonómico de las funciones y competencias municipales y haciendo que el municipio no sea una herramienta residual y subsidiaria de política provincial.

Durante este año, y en ejercicio de mi función como Presidencia de la Comisión de Asuntos Municipales de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación hemos trabajado para el diseño de una agenda legislativa que permita la visibilización de estas problemáticas señaladas.

Así, hemos procurando la coordinación de tareas entre los órganos legislativo y ejecutivo nacional, así como la participación de los gobiernos provinciales en la discusión de todo asunto o proyecto que pueda afectar los intereses municipales y haga a su modernización, con vistas a incrementar la eficiencia de la administración municipal y asegurar la participación ciudadana en las políticas del Estado atendiendo a sus problemáticas y necesidades reales.

1. Hernández, Antonio M. El régimen municipal cordobés. Revista de Derecho Público, Rubinzal Culzoni Editores, Buenos Aires, Derecho Municipal, Tomo 2, 2005.

2. Iturburo, Mónica S. MUNICIPIOS ARGENTINOS: Potestades y Restricciones Constitucionales para un Nuevo Modelo de Gestión Local (2° edición). Instituto Nacional de la Administración Pública.

3. Gordillo, Agustín. El poder de Policía. En Capítulo V, Tratado de derecho administrativo y obras selectas. 8va Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires.

4. Rivademar, Angela D. B. Martínez Galván de c. Municipalidad de Rosario. LA LEY 1989-C, 49, con nota de Alberto B. Bianchi - DJ 1989-2, 425; y HERNÁNDEZ, ANTONIO M. La Corte Suprema, garante de la autonomía municipal. Análisis de los casos “Municipalidad de la ciudad de san Luis v. provincia de san Luis y otro” y “Ponce Carlos Alberto c. provincia de san Luis”.

5. Iturburo, Mónica S. MUNICIPIOS ARGENTINOS. OB. CIT.

6. Censo 2010. Año del BICENTENARIO. Dirección General de Estadísticas y Censos.

7. Cfr. Población de la República argentina. Principales Centros Urbanos. En Instituto Geográfico Nacional. MDN

8. Iturburo, Mónica S. MUNICIPIOS ARGENTINOS. OB. CIT.

 

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